趙程樂，孟貴，吳水榮，張超，劉葉菲

（中國林業科學研究院林業科技信息研究所，北京100091）

　　摘要：開發和利用林業生物質能源已經成為優化我國能源結構和應對全球氣候變化的重要舉措之一。在全面總結了我國林業生物質能源產業資源現狀的基礎之上，系統梳理了我國林業生物質能源政策演進及其特點，如，我國林業生物質能源產業的發展始終堅持“不與糧爭地、不與人爭糧”的基本原則，以不同階段國家發展需求對政策目標進行適時調整等。針對當前我國林業生物質能源發展過程中存在的相關法律法規條例缺乏針對性，政府示范資金獲取門檻高，產品市場融資渠道單一等問題，提出了優化林業生物質能源法律法規、彌補保險政策空缺、加大對林業生物質能源產業的財政支持的政策建議。

　　“碳達峰”與“碳中和”目標的提出為中國經濟的低碳發展指明了方向，進一步彰顯了我國在應對全球氣候變化問題上的決心與擔當[1]。在我國應對氣候變化的能源轉型方案中，生物質能源是替代化石燃料消耗的重要組成部分。2020年，我國一次能源消費總量49.8億t標準煤，比上一年增長2.2%；煤炭消費量增長0.6%，原油消費量增長3.3%。煤炭、石油消費量占能源消費總量的75.7%[2]。煤炭和石油等化石燃料在能源消費總量中的高額占比，以及自身高污染、不可再生等原因使得我國能源結構轉型形式愈加嚴峻。以生物質能源為代表的第四大能源以其可再生、低污染、多維轉化等優勢成為一種替代化石能源的良好選擇[3]。而在眾多的生物質可再生能源中，林業生物質含量巨大（約占地球固定能量的90%），且具有利用形式多樣、循環可再生等天然優勢[4]。在培育規模化的木本油料植物，以及系統配套生物柴油提煉設備等方面需要國家層面的政策支持與財政支持，同時，原材料成本過高是目前影響我國林業生物質能源產業發展的主要原因[5]。自1980年以來，我國政府制定并出臺了以法律法規、發展規劃、財稅補貼為主的多項政策，以激勵我國林業生物質能源產業的發展。當前，我國關于林業生物質能源的研究主要集中在：產業高效可持續發展、中外生物質能源政策差異性分析和產業扶持政策、法律法規類政策等單項政策研究等方面[6-8]，尚缺乏對我國林業生物質能源發展政策的系統梳理。基于此，本文通過梳理關于我國林業生物質能源政策文件，系統剖析政策制定的內容、實施效果以及不足，以期優化我國林業生物質能源政策并促進林業生物質能源發展。

　　1我國林業生物質資源發展現狀

　　林業生物質資源按其利用方向不同可分為：以制備木質顆粒燃料為主的木質原料資源、制備生物柴油為主的木本油料資源和制備燃料乙醇為主的高淀粉植物資源[9]。根據第九次森林資源清查報告數據顯示，我國森林面積為2.2億h㎡，森林覆蓋率為22.96%，森林蓄積量176億m³。同時，我國已建成生物質能源林基地約300萬h㎡，林木生物質資源總量突破1.95億t，若全部利用可轉化9754萬t標準煤。總體而言，我國林業生物質能源資源總體發展潛力巨大且已經初具規模，對替代化石能源供熱發電、推進碳減排具有重要貢獻，對保障國家能源安全和實現能源供求穩定具有重要意義。

　　1.1木質原料資源

　　森林撫育修枝、采伐薪炭林以及獲得林業生長剩余物和加工剩余物是主要的木質原料來源。根據張衛東等[10]建立的林木生物質資源估算模型和數據指標，2020年，我國薪炭林面積達到123.14萬h㎡，蓄積量為5665.68萬m³，若全部加工利用大約可產生492.56萬t木質原料；同時，我國林地生長剩余物（灌木平茬、經濟林撫育修枝、四旁樹撫育修枝、疏林和城市綠化撫育修枝）、林業生產“三剩物”（采伐剩余物、造材剩余物和加工剩余物）以及廢舊木制品等可產生約8.84億t木質原材料，其中以林木采伐、造林剩余物資源量最大，為3.22億t。總體而言，我國木質原料資源儲量十分豐富，具有較好的發展前景。

　　1.2木本油料資源

　　木本油料植物作為生物柴油制備的重要原料來源，在我國湖南、四川、貴州、云南、陜西等地廣泛種植。目前已查明的含油率超過40%的油料植物有150余種，其中轉化技術較為成熟的麻瘋樹、黃連木和文冠果等6大樹種被列為“十一五”國家科技支撐計劃“農林生物質工程”重大項目和《全國林業生物質能發展規劃（2011-2020年）》重點建設對象[11]。根據2020年中國林業和草原年鑒以及相關文獻數據統計[12-13]，我國現有木本油料林種植面積23.9萬h㎡，上述6種主要能源樹種種植面積已超過135萬h㎡，年產果實100萬t以上，若全部加工利用可產生40萬t生物質柴油以供使用。

　　1.3高淀粉木質纖維素植物資源

　　櫟類樹種是除食用果實板栗樹種外淀粉含量最多的木本果實含淀粉類樹種，同時也是目前制備燃料乙醇最主要的木本植物來源[14]。根據第九次森林資源清查[15]，我國櫟樹林面積1656.26萬h㎡，主要分布于內蒙古、黑龍江、吉林等地；我國櫟樹林可年產果實1000萬t以上，獲得淀粉500多萬t，同時可置換成250萬t的燃料乙醇。除櫟類樹種外，以麻類為主的高纖維素含量植物也是制備燃料乙醇的主要原料，麻類植物有較高的纖維素含量且在我國分布廣泛，常年種植面積約為106萬h㎡[16]。我國良好的高淀粉、木質纖維素植物資源基礎為制備燃料乙醇提供了原料保障，但如何突破原料加工提煉技術瓶頸，提高原料利用率將是我國制備生物質燃料乙醇企業所要攻關的重要內容。

　　2我國林業生物質能源政策演進及其解析

　　20世紀80年代，以農作物秸稈、薪材為代表的生物質能原料是我國早期農村地區最主要的生活來源，我國農村能源結構構成如圖1所示，秸稈和薪材在能源消費結構中占70%。由于農村先天性能源比例失衡、亂砍濫伐等原因，我國政府開始制定并出臺促進農林類能源發展的政策，加大農村地區薪材種植以解決農村能源供應問題。1980年，中共中央出臺了《關于大力開展植樹造林的指示》[17]，提出了在燒材困難的地區，大辦沼氣和積極發展薪炭林，實現各省份木材自給和半自給的發展目標。1980—1996年期間，我國政府出臺的政策多以實現緩解農村能源需求壓力、集中精力建設薪炭林和積極推廣省柴、節煤爐灶等方面為目標。隨著農村能源結構的穩定以及林業生物質能源轉化技術的不斷嫻熟，我國對林業生物質能源的方針政策做出了新的調整，由以滿足農村居民能源需求為目標轉變為替代化石燃料以實現能源供需穩定和解決環境問題為目標[18]。為此，本文分兩個階段對我國林業生物質能政策進行深入分析，1980—1996年為第一階段；1997—2021年為第二階段。

　　2.1以滿足農村基本能源需求為目標的階段（1980—1996年）

　　1980—1996年間，我國出臺的生物質能源政策文件主要以發展規劃類政策為主，這也主要由當時農村用材稀缺的現狀影響。80年代初期，我國農村每年消耗薪材量達2.5億t，但當時能夠提供合理利用的薪材量僅有1.6億t，這導致大量森林資源被當作薪材砍伐[19]。因此，“第六個五年計劃”（以下簡稱“六五”計劃）和“第七個五年計劃”（以下簡稱“七五”計劃）均將發展薪炭林作為農村地區重點建設項目。兩次計劃的落實，使得全國薪炭林建設取得顯著成效。從“六五”計劃開始到“八五”計劃結束，全國累計發展薪炭林試點縣100個，十五年間，累計營造薪炭林493.87萬h㎡，滿足農村地區約1143萬～1429萬t標準煤需求，農村能源匱乏問題得以初步解決[18]。1996年國家林業部印發《全國森林能源工程“九五”實施計劃》，該計劃預期在“九五”期間建設薪炭林300萬h㎡，未來20年間，在嚴重缺柴地區繼續營造1200萬h㎡薪炭林，以此基本解決農村地區用材難的問題。

　　2.2替代化石燃料以實現能源供需穩定為目標的階段（1997—2021年）

　　自1997年開始，我國政府頒布了《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等3項基本法律以保障林業生物質能源產業的發展。1997—2021年相關的發展規劃類政策內容更加豐富，規劃條例也更加明確，對于林業生物質能源行業的補貼標準和稅收方式也在相應的經濟扶持類政策中得以明確。因此，本文借鑒蘇世偉和趙思語等人的政策分類方法[7，20]，將1997—2021年內的林業生物質能源政策分為法律法規類、發展規劃類、經濟扶持類進行具體分析。

　　2.2.1法律法規類政策

　　我國目前與林業生物質能源產業相關的法律文件較少[21]。各項法律中所包含與林業生物質能源發展相關的內容都是以鼓勵開發生物質燃料，鼓勵發展能源作物為主，缺乏具體的實施細則。1997年頒布的《中華人民共和國節約能源法》提出了我國要以鼓勵開發可再生能源[22]，從而替代化石燃料消耗的目標。2005年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》[23]，是我國第一部促進生物質能源發展的基礎性法律，其中提出了鼓勵開發和高效利用生物質燃料，結合地區資源稟賦和經濟發展狀況適時發展能源作物。此法令的頒布，彌補了我國生物質能源產業發展的法律空缺，為地方政府發展林業生物質能源產業提供了法律依據，同時也增加了地方政府制定相應配套政策的靈活性。2008年頒布的《中華人民共和國循環經濟促進法》鼓勵開展林業廢棄物、小薪材等的綜合利用[24]，以加快林業生物質能源產業的發展。上述3部與林業生物質能源相關的法律，主要內容均過于籠統，缺乏具體的實施細則，加大了地方政府可操作性難度。因此，國家政府應在現有法律基礎上根據林業生物質能源產業的發展特性出臺具體的實施細則，根據國家不同階段能源發展目標，適時對生物質能源相關的法律條例進行調整和更新。

　　2.2.2發展規劃類政策

　　與美國、巴西等國利用豐富的農業資源生產生物乙醇所不同，我國受農田規劃紅線和基本國情的限制，在我國難以實現利用傳統糧油類原料發展生物燃料的目標。因此，始終秉承“不與糧爭地、不與人爭糧”的基本原則，利用非糧原料是我國發展生物燃料的根本方向[25]。

　　為加快能源樹種的培育與種植規模，2006年國家林業局出臺《林業發展“十一五”和中長期規劃》[26]，提出要在部分重點地區大力開發油桐、文冠果等生物質能源樹種，優先建設一批規模化、集約化程度高的林業生物質能源林基地。2007年，國家發改委印發的《可再生能源發展“十一五規劃”》中[27]，進一步確立了非糧原料能源（生物質乙醇和生物柴油）的產量，如，到2010年燃料乙醇的利用量達到200萬t，以林業油料植物為原料的生物柴油產量達到20萬t。同年，國家林業局又相繼出臺了《全國能源林建設規劃》和《林業生物柴油原料林基地“十一五”建設方案》對能源林建設分地區做了具體規劃。2013年，國家林業局在《可再生能源發展“十二五”規劃》的基礎上制定了《全國林業生物質能源發展規劃（2011—2020年）》[28]，這是我國第一部專門針對林業生物質能源產業系統發展的規劃性文件，規劃主要從能源林開發、重點示范工程建設、保障措施實施以及效益分析等方面進行布局；其次該規劃在立足我國當時能源技術水平和不同地區資源稟賦的基礎上，分地區、林種和樹種，對2015年和2020年兩個時間節點上能源林的建設任務進行了具體量化，為地方政府提供了確切、可操作性強的建設參考。隨后幾年，與林業生物質能源相關的規劃性政策文件均以林業剩余物替代化石能源（煤炭為主）為定位，推動發展農林生物質直燃發電為目標。如，《生物質能發展“十三五”規劃》提出了2020年農林生物質直燃發電達到700萬kw，生物質液體燃料年利用量600萬t，生物質成型燃料年利用量3000萬t的目標，以期實現2020年林業生物質能源的規模化和商業化利用。

　　2.2.3經濟扶持類政策

　　我國林業生物質能源領域的經濟扶持政策主要由資金扶持（無償資助和貸款貼息）、減免稅收和政府補貼三方面構成。在2006年的《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》發布伊始，國家財政部牽頭聯合其他部委和局級機構，出臺了一批激勵可再生能源發展的專項資金和補貼措施，其中重點扶持以生物乙醇燃料和生物柴油為代表的重大項目。2006年《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》規定了生物質能補貼電價的標準為0.25元/（kw/h）[29]。2010年，國家發改委在《關于完善農林生物質發電價格政策的通知》中進一步對農林生物質發電項目政策進行了調整[30]，統一施行0.75元/（kw/h）的標桿上網電價。在林業原料林的補貼方面，2007年，《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》規定了林業原料基地補助標準為200元/畝[31]。然而隨著土地使用成本、技術成本、加工成本、人工成本的不斷上漲，該標準已經很難起到激勵作用，因此財政部應根據市場評估結果對該辦法規定的補助標準進行適當調整[32]。

　　3我國林業生物質能源政策實施特點

　　3.1堅持“不與糧爭地，不與人爭糧”的基本原則

　　受土地資源、人口資源、農業資源等諸多因素限制，在21世紀初期，我國政府就確定了充分利用現有林地、鹽堿地、荒山荒地等林業生物質能源原料的開發方向。我國有宜林地面積近5700多萬h㎡，鹽堿地、沙地、荒山荒地等適宜邊際性土地近1億h㎡，這些土地中絕大部分都可用于種植林業生物質原料樹種[33]。因此，我國應繼續堅持“不與糧爭地，不與人爭糧”的基本原則，充分利用不適宜農業生產的邊際性土地發展林業生物質原料林種植，以解決長期原料供給不足的問題。

　　3.2堅持優先開發能源林規模化種植用以替代化石能源

　　20世紀80—90年代出臺的與林業相關的生物質能源政策文件，大多以滿足農村居民燒材需求而展開。1980年我國薪炭林造林面積為45000h㎡，到“九五”規劃結束，我國累計薪炭林造林面積為82338h㎡，20年時間里，薪炭林面積增長近2倍，緩解了農村燒材不足的壓力。隨著第三次能源危機的步步緊逼，我國也對生物質能源發展方向進行調整，林業方面主要是由大力建設薪炭林向開展全國能源林基地建設、種植能源作物轉移，用以替代以煤炭為主的化石能源直燃供熱及發電，爭取實現能源林的規模化種植和商業化利用。

　　3.3以發展規劃為政策主體以無償資助和減免稅收等為激勵手段

　　從“六五”規劃開始到“十三五”規劃結束，國家各部委和局級機構出臺了許多規劃性文件，為地方政府指明了發展方向，并且隨著林業生物質能源產業不斷成熟，政策中的建設目標也逐步明確量化。我國對林業生物質能源產業的補貼主要以供給側作為補貼重點，如，200元/畝的原料林基地補貼、實施彈性虧損補貼機制、下放示范區補助資金等。

　　4政策啟示

　　4.1因時制宜適時優化林業生物質能源法律法規

　　我國關于林業生物質能源的法律框架是對整個可再生能源領域的共性問題進行規劃和布局，缺乏一定的針對性，這就對地方施行國家的規劃任務造成了極大的困擾，甚至是形同虛設[34]。相較而言，美國2007年頒布的《能源獨立和安全法案》中明確加大對木質素、纖維素的利用程度，并規定在未來10年汽油消費量減少20%，以及到2020年可再生燃料消耗總量至少為300億加侖。同時美國根據不同階段能源發展目標，適時對法案內容進行調整[8]。因此，可借鑒美國的法律制定經驗，明確提出包含具體準則和指標的可持續性要求，根據不同行業、不同可再生能源種類，針對性地對法律條文進行修訂，最終形成以法律法規為依托，保障發展規劃政策目標的實現。

　　4.2完善補助政策內容彌補保險政策空缺

　　目前，我國林業生物質能源項目補助資金獲取難度較大[35]。《綠色能源示范縣建設補助資金管理暫行辦法》規定[36]，對能在3年內建成的林業生物質能源項目，將結合地方政府分批下達示范資金，而林業生物質能源相關項目的前期投入時間一般較長，這就增加了企業獲取項目資金的門檻。其次，國家對林業生物質能源企業主要實施彈性虧損補貼，這種補貼模式只在石油價格長期低位波動運行時才會啟動，這就意味著林業生物質能源企業始終面臨著應對價格風險、自負盈虧的被動局面。因此，建議放寬示范資金的獲取標準，給予大型林業生物質能源龍頭企業和小型企業同等的受補貼機會；制定合理的彈性虧損補貼制度，下發明確、合理的補助額度，以此激發企業的生產積極性。此外，我國林業生物質能源行業正處于起步階段，部分中小型企業抵御市場風險能力較弱，因而填補我國林業生物質能源保險政策的空缺，對企業的壯大和發展至關重要。

　　4.3加大財政支持探索林業生物質能源發展新路徑

　　原料供給難度大、成型燃料成本高、生物質能源技術系統集成度和自動化程度低是目前我國林業生物質能源發展的主要瓶頸[37]，加上當前林業生物質能源產業正處于成長期，產業市場融資渠道單一，林業生物質能源企業在原料收集、加工轉化、技術研發、能源產品消費等環節均需要足夠的資金支持。因此，林業部門應致力于吸引社會各方參與林業生物質能源產業建設，拓寬融資渠道；國家層面應上調對林業生物質能源基地的補貼力度，增加對企業和技術研究的項目補助資金，國家和林業部門形成合力從源頭上破解原料、企業、研發三方瓶頸。

　　“十四五”期間，我國確定了持續推進能源革命，完善能源的產供儲銷體系，優化能源結構，降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值的發展目標[38]，為我國林業生物質能源發展提供了方向指引。同時，森林作為巨大的碳儲存庫，如何在應對氣候變化大背景下發揮自身優勢，將林業生物質能源產業發展與“雙碳”目標相融合，探索低碳綠色能源發展新路徑，亦是我國林業生物質能源發展的重要方向。