王濤

（中國海洋石油（新加坡）貿(mào)易有限公司）

　　摘要：歐盟生物燃料政策是其整體氣候政策的一部分，以法定強制添加為主，鼓勵非食物基的原料及廢棄原料使用。在歐盟可再生能源指令統(tǒng)一政策框架內(nèi)，各成員國可根據(jù)實際情況制定各自的生物燃料添加政策。美國通過一系列立法形成“可再生燃料標準”，作為推廣生物燃料的政策框架；美國的“可再生燃料標準”明確了全國范圍內(nèi)生物燃料的強制添加量，設(shè)立了完成可再生能源添加義務(wù)的激勵及懲罰措施。通過立法強制添加的方式實現(xiàn)生物燃料推廣使用，立法鼓勵使用減排效果更好且不威脅糧食安全的高等級生物燃料，是歐盟與美國政策的共同點。中國已經(jīng)實施生物乙醇添加政策；出臺了生物柴油擴大試點政策，但暫未大范圍強制推廣。對中國生物燃料政策的啟示：將生物燃料政策納入中國整體氣候政策；嘗試以立法形式推動有資源優(yōu)勢的生物燃料使用；出臺經(jīng)濟激勵措施；加大廢棄食用油收集等生物燃料原料產(chǎn)業(yè)政策支持力度；允許國內(nèi)不同地區(qū)出臺個性化的生物燃料添加政策。

　　生物燃料是指利用生物質(zhì)（包括從植物、動物中獲取的有機質(zhì)）生產(chǎn)的液體或氣體燃料，可用于交通、發(fā)電、加熱及其他工業(yè)用途，以及用于替代汽油、柴油、煤油、天然氣等化石燃料。生物燃料主要包括生物乙醇、生物柴油、可持續(xù)航空燃料、生物船舶燃料等。在交通領(lǐng)域使用生物燃料，能夠有效降低碳排放，促進碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)。大部分生物燃料的單位生產(chǎn)成本高于化石燃料，這使得生物燃料成為政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)。歐盟、美國在推廣生物燃料等可再生能源方面走在世界前列，主要原因是其推出了更加有效的生物燃料政策。研究歐、美在推廣生物燃料方面的政策特點，對于中國完善可再生能源政策、促進碳達峰與碳中和目標的實現(xiàn)具有借鑒意義。

　　1歐盟生物燃料政策情況

　　1.1歐盟生物燃料政策是其整體氣候政策的一部分

　　《巴黎協(xié)定》指出，各方將加強對氣候變化威脅的全球應(yīng)對，在本世紀末把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，并努力將升溫控制在1.5℃之內(nèi)。全球?qū)⒈M快實現(xiàn)溫室氣體排放達峰，在本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。為了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》制定的目標，2019年12月12日，歐盟委員會和歐盟理事會共同出臺了“歐盟綠色協(xié)議”，作為歐盟應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)碳中和的核心戰(zhàn)略舉措。“歐盟綠色協(xié)議”包括歐洲氣候法案、2030年前歐洲碳排放降低55%系列政策（Fit for 55）、歐盟適應(yīng)氣候變化策略、歐盟2030年前生物多樣性策略等13項政策。

　　2021年7月29日，歐洲氣候法案正式生效。該法案規(guī)定了歐盟應(yīng)對氣候變化的強制目標，即在2050年前實現(xiàn)碳中和，且2030年碳排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少55%。2030年前歐洲碳排放降低55%系列政策是歐盟為實現(xiàn)其減排目標而實施的一共15項立法，包括歐盟碳排放權(quán)交易系統(tǒng)改革、新的建筑物和道路交通燃料碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、社會氣候基金、土地使用與森林及農(nóng)業(yè)法規(guī)、碳邊境調(diào)節(jié)機制、可再生能源指令（Renewable Energy Directive,RED）、歐盟可再生航空燃料法規(guī)、歐盟船舶燃料減排法規(guī)等。其中，可再生能源指令、歐盟船舶燃料減排法規(guī)、可再生航空燃料法規(guī)主要規(guī)定了歐盟的生物燃料政策。

　　1.2歐盟生物燃料政策以法定強制添加為主

　　歐盟于2009年首次推出可再生能源指令，即“指令Ⅰ”，建立了推廣可再生能源的基本框架，并規(guī)定了成員國最終能源消耗量中可再生能源的目標比例。2018年12月，歐盟正式采用了可再生能源指令Ⅱ（以下簡稱“指令Ⅱ”），確立了2030年可再生能源占總能源消耗量32%的約束性目標。2023年11月，歐盟正式通過了可再生能源指令Ⅲ（以下簡稱“指令Ⅲ”），將歐盟2030年總體可再生能源使用目標提高至42.5%；歐盟成員國需要在18個月內(nèi)將“指令Ⅲ”的大部分條款變成國內(nèi)立法，有些關(guān)于可再生能源許可的條款可能需要在2024年7月前成為國內(nèi)立法。

　　“指令Ⅲ”與“指令Ⅱ”相比，除了可再生能源總體使用目標提高以外，交通部門總添加目標也有了提升，并將涵蓋的交通部門在道路及鐵路基礎(chǔ)上擴展至航運和海運（見表1）。根據(jù)歐盟可再生航空燃料法規(guī)，2025年開始，所有在歐盟機場加注的航空煤油必須包含2%的可持續(xù)航空燃料，2030年可持續(xù)航空燃料加注量提高至6%，2050年提高至70%。2030年起，1.2%的航空煤油必須為合成燃料（E-fuels，非生物基的航空燃料），合成燃料的比例在2050年需達到35%。歐盟船舶燃料減排法規(guī)要求歐盟范圍內(nèi)港口加注使用的船舶燃料碳排放強度逐步降低，2025年降低2%，2050年降低80%。

　　1.3歐盟生物燃料政策鼓勵非食物基原料及廢棄原料的使用

　　按照可再生能源指令的定義，高等級生物燃料主要是采用農(nóng)林業(yè)、工業(yè)、生活廢棄物、藻類、廢棄食用油、某些種類動物脂肪生產(chǎn)的生物燃料。該類生物燃料不會“與糧爭地”，且具有較好的碳減排效果，該類生物燃料原料列示在可再生能源指令附件9中（見表2）。“指令Ⅱ”規(guī)定，可再生能源指令附件9“A部分”高等級生物燃料添加量2030年達到3.5%；“指令Ⅲ”規(guī)定，附件9“A部分”高等級生物燃料的添加量在2025年至少達到1%，2030年至少達到5.5%，并且2030年至少使用1%來自非生物基的可再生原料。對于附件9中“B部分”的廢棄原料高等級生物燃料的添加量，“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均確定了1.7%的指導性上限，但是不同成員國可以根據(jù)本國實際情況提高該上限（見表1）。

　　“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均規(guī)定基于農(nóng)作物的生物燃料添加量不能超過7%，這在一定程度上能夠防止生物燃料與糧食生產(chǎn)的原料競爭。“指令Ⅱ”定義了高間接土地利用變化風險（High Indirect Land Use Change Risk,縮寫為ILUC,本文簡稱為“高土地利用風險”）生物燃料，高土地利用風險生物燃料即以高土地利用風險農(nóng)產(chǎn)品作為原料生產(chǎn)的生物燃料。高土地利用風險農(nóng)產(chǎn)品指該農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)有擴展到具有較高的碳蓄積土地的傾向，破壞了原本具有較高碳蓄積的土地，從而在生產(chǎn)該農(nóng)產(chǎn)品的同時，導致了更多的碳排放，大大降低了該類生物燃料的碳減排性能。

　　目前，根據(jù)可再生能源指令的標準，棕櫚油是主要的高土地利用風險作物，且“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均規(guī)定2030年前歐盟成員國將停止以棕櫚油作為生物燃料原料。另外，“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均鼓勵高等級生物燃料使用。“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”除規(guī)定了高等級生物燃料的添加目標比例外，還均允許高等級生物燃料在計算可再生能源使用比例時進行添加量的雙倍計算，從而鼓勵高等級生物燃料的推廣使用。

　　1.4在歐盟可再生能源指令統(tǒng)一政策框架內(nèi)，各成員國可根據(jù)實際情況制定各自的生物燃料添加政策

　　可再生能源指令是歐盟推廣可再生燃料的總體政策框架，在這一政策框架內(nèi)，各成員國可以根據(jù)自己實際情況實施各自可再生燃料政策措施。大部分歐盟成員國可再生燃料添加要求均比歐盟基本要求更加嚴格，并且大部分歐盟成員國對于未達到可再生能源使用要求的企業(yè)均有相應(yīng)懲罰或激勵措施（見表3、表4）。以高等級生物燃料為例，雖然“指令Ⅱ”和“指令Ⅲ”均要求滿足3.5%的摻混要求，且“B部分”基于廢棄食用油和部分動物脂肪的摻混上限為1.7%，但是一些歐盟成員國推廣高等級生物燃料的政策實際更為激進。

　　2019年，芬蘭立法規(guī)定高等級生物燃料添加量為2%，2030年增加至10%，“B部分”不受限；2023年，荷蘭立法規(guī)定高等級生物燃料添加量為2.4%，2030年增加至7%，“B部分”上限10%；2023年意大利高等級生物燃料添加比例為3.4%，2030年增加至8%；葡萄牙2023年高等級生物燃料添加比例為0.7%，2030年增加至7%。對于高土地利用變化風險的作物，主要是棕櫚油，雖然可再生能源指令規(guī)定歐盟成員國于2030年前停止使用棕櫚油作為生物柴油原料，但是法國、丹麥、奧地利、荷蘭、瑞典、葡萄牙、德國、比利時、意大利已經(jīng)在2023年前停止使用棕櫚油作為生物柴油原料；法國、丹麥、荷蘭、比利時已在2023年前停止使用大豆油作為生物柴油原料。

　　1.5歐盟生物燃料政策發(fā)展趨勢

　　歐盟氣候政策在全球范圍內(nèi)均處于最激進的行列，通過整體經(jīng)濟的低碳化，不僅為人類應(yīng)對氣候變化做出貢獻，也能在低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域構(gòu)筑起領(lǐng)先優(yōu)勢。歐盟成員國以發(fā)達國家為主，2023年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到4萬美元，較高的居民收入使其能夠承擔起生物燃料的高成本。歐盟獨特的資源稟賦也有利于其強制推廣生物燃料。歐盟是全球最大的菜籽油生產(chǎn)地區(qū)，這為其生產(chǎn)生物柴油提供了相對充足的原料，而且歐盟大部分汽車采用柴油作為原料。總體上，歐盟已樹立明確的碳中和目標，并據(jù)此構(gòu)筑起完善的氣候變化應(yīng)對及可再生燃料推廣使用體系。預計歐盟未來的政策趨勢除了將進一步提高生物燃料添加比例要求外，也會繼續(xù)完善政策細節(jié)，提高碳減排性能好的生物燃料供給量，例如在技術(shù)進步的基礎(chǔ)上，進一步充實可再生能源指令附件9中規(guī)定的高等級生物燃料原料范疇，以逐步緩解生物燃料推廣使用面臨的原料瓶頸問題；未來可能將大豆列入高土地利用風險作物而禁止使用大豆作為生產(chǎn)生物燃料的原料，以進一步提高生物燃料體系的減排性能。

　　2美國生物燃料政策情況

　　2.1美國通過一系列立法形成可再生燃料標準，作為推廣生物燃料的政策框架

　　根據(jù)美國2005年《能源政策法案》，美國建立了一個“可再生燃料標準”（Renewable Fuel Standard，RFS）項目，美國環(huán)保局負責實施該項標準，并在實施過程中咨詢美國農(nóng)業(yè)部和能源部的意見。2005年《能源政策法案》實際對美國《清潔空氣法案》進行了補充修訂；美國《能源獨立和安全法案》（EISA2007）則通過進一步完善美國《清潔空氣法案》對“可再生燃料標準”進行了擴展。

　　“可再生燃料標準”是美國一項全國性的政策框架，要求用一定數(shù)量的可再生能源，來替代或減少一定數(shù)量的石油基交通燃料（道路交通用油、取暖油和航空煤油）使用。“可再生燃料標準”框架下包括4類可再生燃料（見表5），即傳統(tǒng)可再生燃料、高等級生物燃料、纖維素生物燃料和生物質(zhì)柴油。不同種類的生物燃料需要達到一定減排門檻后才能進入“可再生燃料標準”體系。

　　2.2“可再生燃料標準”明確了全國范圍內(nèi)生物燃料的強制添加量

　　按照美國《能源獨立和安全法案》的要求，美國需要在2022年實現(xiàn)交通領(lǐng)域可再生能源添加量達到360億加侖。《清潔空氣法案》要求美國環(huán)保局在“可再生燃料標準”框架下，每年設(shè)定4種可再生燃料的年度添加量。美國環(huán)保局結(jié)合法律要求，按照一定的決策規(guī)則，考慮未來一年汽油和柴油等產(chǎn)量預測，同時征求公眾意見，制定下一年的4種可再生燃料年度義務(wù)添加量（Renewable Volume Obligation，RVO）（見表6）。從美國環(huán)保局設(shè)立的年度添加量目標看，纖維素生物燃料、高等級生物燃料、生物柴油等具有更強減排性能的可再生燃料添加量義務(wù)逐年提高。

　　美國煉廠和汽柴油進口商實際承擔添加可再生燃料的義務(wù)。美國環(huán)保局制定全國的義務(wù)添加量目標后，會將義務(wù)添加量分配至每個煉廠和進口商，每個煉廠或進口商均會獲得一定的義務(wù)添加量。

　　2.3設(shè)立了完成可再生能源添加義務(wù)的激勵及懲罰措施

　　“可再生燃料標準”體系設(shè)立了可再生識別號（Renewable Identification Numbers，RIN），作為負有添加義務(wù)的煉廠和進口商是否完成添加義務(wù)的一項標志。一定量的可再生燃料生產(chǎn)出來后，會自然產(chǎn)生一定量的可再生識別號數(shù)值，該數(shù)值會伴隨該筆可再生燃料流轉(zhuǎn)。煉廠和進口商可以通過購買并按要求添加可再生燃料，獲得相應(yīng)量的可再生識別號數(shù)值，以滿足其年度義務(wù)添加量要求；有的煉廠和進口商會購買并添加超過其年度義務(wù)添加量的可再生燃料，此時超出其年度義務(wù)添加量的可再生燃料實物和可再生識別號數(shù)值會實現(xiàn)分離，該可再生識別號數(shù)值可由相應(yīng)煉廠或進口商在市場上出售。煉廠和進口商也可以選擇不添加可再生燃料，而直接購買相應(yīng)量的可再生識別號數(shù)值，以滿足其年度添加義務(wù)。負有添加義務(wù)的機構(gòu)只需在年底向美國環(huán)保局展示其當年取得的可再生識別號數(shù)值量達到既定要求，即可完成其年度添加義務(wù)。由于可再生識別號數(shù)值可以在市場上出售，這實際形成了一個交易市場，使得可再生識別號數(shù)值本身具有一定價值，其價格會隨供求關(guān)系波動，因此，通過添加可再生然燃料，取得識別號數(shù)值并在市場上出售，能夠使煉廠和進口商獲得一定經(jīng)濟補償，甚至在可再生燃料供應(yīng)緊張時可以通過出售可再生識別號數(shù)值牟利，這提高了煉廠和進口商使用可再生燃料的積極性。承擔添加義務(wù)的市場參與者在向美國環(huán)保局展示其識別號數(shù)值并完成年度義務(wù)添加量以后，相應(yīng)的可再生識別號數(shù)值即退出市場。如果煉廠和進口商在完成其年度義務(wù)添加量后還有剩余的可再生識別號，可以保留到下一年使用，但是下一年必須確保該批可再生識別號數(shù)值退出市場。

　　根據(jù)不同原料、不同燃料類型以及碳減排門檻等指標，對不同種類的可再生燃料賦予不同的識別號代碼，即D-Code。美國對于生物柴油、可持續(xù)航空燃料的減排性能有嚴格規(guī)定，要求作物基的生物柴油、可持續(xù)航空燃料原料不能采用棕櫚油及導致間接土地利用變化的原料，并且要求完全獨立存儲、運輸；對于廢棄食用油和動物脂肪，則要求原料完全可追溯，并且完全獨立存儲、運輸。具有更高碳減排性能的可再生燃料類型識別號數(shù)值（見表7），例如纖維素生物燃料（D-3）和生物質(zhì)柴油（D-4），可以用來彌補碳減排性能更低的傳統(tǒng)可再生能源（例如玉米淀粉乙醇）可再生識別號數(shù)值需求，這提高了煉廠和進口商滿足其可再生燃料摻混義務(wù)的靈活性。

　　美國對于生產(chǎn)生物燃料出臺了稅收補貼政策。2005—2024年，美國政府對于添加二代生物柴油出臺了1.01美元/加侖的稅收抵免政策，該項稅收抵扣已于2023年12月31日到期。根據(jù)拜登政府2022年簽署的《通脹削減法案》，該1.01美元/加侖稅收抵免政策被延續(xù)至2024年12月31日，同時對于可持續(xù)航空燃料添加則出臺了1.25美元/加侖的稅收抵免政策。2025年開始美國政府將直接補貼二代生物柴油及可再生航空燃料生產(chǎn)商，每生產(chǎn)1加侖二代生物柴油享受1美元稅收抵免；每生產(chǎn)1加侖可持續(xù)航空燃料享受1.75美元稅收抵免。

　　在懲罰措施方面，如果企業(yè)沒有滿足“可再生燃料標準”的要求，會被美國環(huán)保局處以罰金，每次違反期間的罰金可能達到37500美元/日，并且要返還因未滿足“可再生燃料標準”要求而取得的經(jīng)濟利益。

　　2.4美國生物燃料政策發(fā)展趨勢

　　美國是發(fā)達國家，2023年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到8.16萬美元，具備較強的經(jīng)濟實力去推廣使用生物燃料；美國還是農(nóng)業(yè)大國，玉米、大豆產(chǎn)量居世界前列，具備較強的燃料乙醇、生物柴油原料資源稟賦。美國已通過一系列法案構(gòu)建了年度更新的生物燃料強制添加目標，總體上添加要求逐年提高。美國政府出臺的可再生識別號體系及稅收補貼也在一定程度上減輕了消費者壓力。2021年2月，美國拜登政府決定重返《巴黎協(xié)定》，體現(xiàn)了對氣候變化問題的重視。未來隨著美國兩黨政治的搖擺，仍有可能導致其氣候政策的不確定性，但預計其總體氣候政策日益嚴格，生物燃料添加要求逐步提高。

　　3歐盟與美國生物燃料政策的異同點

　　3.1歐盟與美國生物燃料政策的相同點

　　3.1.1均通過立法強制添加的方式實現(xiàn)生物燃料的推廣使用

　　歐盟通過可再生能源指令及各成員國分別立法的方式，實現(xiàn)生物燃料強制添加，歐盟很多成員國對于未滿足可再生能源指令要求的企業(yè)出臺了繳納罰金等懲罰措施。美國通過數(shù)項立法設(shè)立“可再生燃料標準”來實現(xiàn)生物燃料強制添加，也規(guī)定了繳納罰金等懲罰措施。使用立法推廣政策的好處是法定政策的強制性和實施的廣泛性，可以提升生物燃料推廣效率和使用量。以歐盟為例，歐盟從2001年開始立法增加可再生能源使用量，截至2022年，與1990年相比，歐盟的溫室氣體排放量已降低了32.5%。

　　3.1.2均通過立法鼓勵使用減排效果更好且不威脅糧食安全的高等級生物燃料

　　歐盟可再生能源指令規(guī)定了附件9所列高等級生物燃料的強制添加比例，并且將在2030年前完全停止使用高土地利用變化風險的棕櫚油，且對減排效果更好的附件9所列高等級生物燃料允許雙倍計算。美國環(huán)保局每年會強制要求增加減排效果更好的高等級生物燃料（主要是甘蔗乙醇、生物石腦油等）、生物柴油、纖維素生物燃料添加量，并且對這三類生物燃料賦予了更高的可再生識別號數(shù)值，提高使用這三類生物燃料的動力。

　　3.2歐盟與美國生物燃料政策的不同點

　　3.2.1歐盟生物燃料政策更具有系統(tǒng)性

　　歐盟可再生能源指令僅僅是其為實現(xiàn)2030年減排55%進行的15項立法的一部分，對于航空業(yè)減排、航運業(yè)減排也有專門立法，并且有碳邊境稅等機制協(xié)同發(fā)生作用。美國生物燃料政策框架“可再生燃料標準”更多由《清潔空氣法》《能源獨立和安全法案》《通脹削減法案》等多項法案共同發(fā)揮作用，體系上相對松散。

　　3.2.2美國生物燃料政策更多采用市場化的激勵機制

　　歐盟各主要成員國對于未完成生物燃料添加義務(wù)的企業(yè)均出臺了懲罰措施。美國“可再生燃料標準”體系在規(guī)定懲罰措施的同時，通過可再生識別號交易機制的設(shè)定及稅收抵扣等方式提高企業(yè)使用生物燃料的積極性。

　　3.2.3總體目標與個性化目標

　　歐盟生物燃料政策既設(shè)定總體減排目標，也允許各國考慮其實際情況設(shè)置個性化的生物燃料添加目標。從表3和表4可見，歐盟各成員國在可再生能源指令的總體框架下，分別根據(jù)各國資源稟賦、氣候政策激進程度等制定了各自不同的生物燃料添加目標及相應(yīng)約束機制。美國的“可再生燃料標準”體系基本是全國一體的，未考慮不同地區(qū)、不同州的獨特性。

　　3.2.4歐盟生物燃料政策設(shè)定總體添加比例，美國則設(shè)定總體添加量

　　無論是歐盟總體的可再生能源指令政策框架還是各歐盟成員國，均主要設(shè)定并強制實施生物燃料添加比例，實施更具剛性。美國則由美國環(huán)保局考慮各種因素制定每年的生物燃料添加數(shù)量。

　　4中國生物燃料政策及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

　　4.1中國通過各項規(guī)劃提出了生物燃料發(fā)展方向

　　2010年國家頒布《可再生能源法》，明確鼓勵生產(chǎn)和利用生物液體燃料。

　　2016年國家能源局發(fā)布《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“十三五”期間大力推動生物天然氣規(guī)模化發(fā)展，積極發(fā)展生物質(zhì)成型燃料供熱，穩(wěn)步發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電，加快生物液體燃料示范和推廣，尤其是推進燃料乙醇推廣應(yīng)用，并加快生物柴油在交通領(lǐng)域應(yīng)用。

　　2022年3月國家發(fā)改委、能源局頒布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》要求大力發(fā)展生物柴油等非糧生物燃料。

　　2022年5月國家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”生物經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，在“生物能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范工程（專欄4）”中提出在城鄉(xiāng)有機廢棄物集中地區(qū)開展纖維素乙醇、生物柴油、生物天然氣產(chǎn)業(yè)示范，打通生物質(zhì)原料收集、有機肥生產(chǎn)使用等重要環(huán)節(jié)，提高生物燃料生產(chǎn)規(guī)模。在有條件的地區(qū)開展生物柴油推廣試點，推進生物航空燃料示范應(yīng)用。

　　4.2中國已經(jīng)實施了生物乙醇添加政策

　　2006年，中國以試點的方式在河南省開始逐步普及乙醇汽油。出于推廣清潔燃料、降低汽車碳排放并消化陳化糧的需要，2017年國家發(fā)改委、國家能源局等15部委下發(fā)《關(guān)于擴大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》。目前乙醇汽油的使用省（市）主要包括遼寧、吉林、黑龍江、河南、安徽、廣西、江蘇、湖北、河北、山東、天津和廣東。

　　4.3中國出臺了生物柴油擴大試點政策，但暫未大范圍強制推廣

　　為鼓勵生物柴油生產(chǎn)，2010年《國家稅務(wù)總局關(guān)于對利用廢棄的動植物油生產(chǎn)純生物柴油免征消費稅的通知》規(guī)定，對利用廢棄的動物油和植物油為原料生產(chǎn)的純生物柴油免征消費稅，要求廢棄動植物油原料用量所占比重不低于70%；對于認定的生物柴油生產(chǎn)企業(yè)，以返還部分稅收的形式進行補貼。

　　雖然中國國家政策對生物柴油產(chǎn)業(yè)的支持力度在逐步提高，但是總體上，中國生物柴油推廣使用仍處于試點階段。國家第六階段《車用柴油》標準規(guī)定，車用柴油允許添加不超過1%的BD100（純）生物柴油；《生物柴油調(diào)和燃料B(5)》標準要求添加1%～5%的BD100生物柴油。上海市是中國唯一實施生物柴油強制添加的地區(qū)，要求車用柴油中添加5%的生物柴油（B5柴油）；同時市財政安排資金對加油站、水上加油站以及內(nèi)部加油站銷售的B5生物柴油實施補貼，最高不超過0.24元/升。

　　2023年11月份，國家能源局發(fā)布《關(guān)于組織開展生物柴油推廣應(yīng)用試點示范的通知》，目標是通過組織開展生物柴油推廣應(yīng)用試點示范，拓展國內(nèi)生物柴油的應(yīng)用場景，探索建立可復制、可推廣的政策體系、發(fā)展路徑，逐步形成示范效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，為繼續(xù)擴大生物柴油等綠色液體燃料推廣應(yīng)用積累經(jīng)驗，推廣車用、船用生物柴油，并請各省市、自治區(qū)組織上報匯總本區(qū)域內(nèi)申報的試點示范創(chuàng)建區(qū)域、創(chuàng)建項目。明確提出推動將生物柴油納入國家核證自愿減排量機制，加快實現(xiàn)生物柴油的綠色價值。2024年4月2日，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于公示生物柴油推廣應(yīng)用試點的通知》，公示23個地級市或單位入選生物柴油試點范圍，標志著中國在探索生物柴油推廣使用方面更進一步。

　　4.4中國生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況

　　生物乙醇方面，在近年來乙醇汽油推廣使用過程中，逐步出現(xiàn)了主要原料玉米庫存低、原料供應(yīng)緊張等問題，因此，生物乙醇添加范圍暫時遇阻。

　　生物柴油及可再生航空燃料方面，雖然尚未出臺大范圍的添加政策，但是中國已建立起面向出口的200萬噸/年左右的一代生物柴油產(chǎn)能和250萬噸/年左右的二代生物柴油/可再生航空燃料產(chǎn)能。中國餐廚廢油資源潛力很大，已成為全球最主要的廢棄食用油出口國，能夠為生物柴油及可再生航空燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相對充足的低碳原料基礎(chǔ)。

　　中國生物燃料推廣使用相對落后于歐美國家，主要原因可能包括兩方面，一是原料供應(yīng)問題，歐美國家均在某種可用作生物燃料原料的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)方面有很強的資源稟賦，但是中國作為農(nóng)產(chǎn)品進口大國，需要避免生物燃料“與糧爭地”的問題；二是中國作為發(fā)展中國家，2023年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為1.27萬美元，明顯低于歐美發(fā)達國家，對于生物燃料的高成本承受力相對弱。考慮到這兩方面，在中國推廣使用生物燃料，需要避免采用作物基的生物燃料原料，同時充分挖掘中國的餐廚廢油資源優(yōu)勢；還需要出臺一定的經(jīng)濟激勵政策，促進高等級生物燃料推廣使用。

　　5歐美生物燃料政策對中國的啟示

　　5.1將生物燃料政策作為中國應(yīng)對氣候變化政策的一部分

　　“力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”是以習近平同志為核心的黨中央經(jīng)過深思熟慮做出的重大戰(zhàn)略決策，是中國對國際社會的莊嚴承諾，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。鑒于生物燃料對于促進溫室氣體減排的重要作用，中國可能需要提高生物燃料在整體燃料體系中的地位，將生物燃料政策作為中國氣候政策的一部分，大力推動生物燃料的推廣使用。

　　5.2嘗試以立法形式推動有資源優(yōu)勢的生物燃料的使用

　　根據(jù)歐美的經(jīng)驗，強制立法是推廣生物燃料最有效的途徑。對于中國有資源優(yōu)勢的生物燃料，可以在試點探索取得成功且建立相應(yīng)供應(yīng)鏈體系及供應(yīng)能力的情況下，嘗試使用立法形式強制推廣。

　　借鑒歐盟經(jīng)驗，中國有資源優(yōu)勢的生物燃料主要是生物柴油和可再生航空燃料，可嘗試強制立法推廣。廢棄食用油是生產(chǎn)生物柴油、可再生航空燃料的優(yōu)質(zhì)原料，在歐盟，廢棄食用油屬于高等級生物燃料原料；在美國，廢棄食用油生產(chǎn)的生物質(zhì)柴油具有較高的可再生識別號數(shù)值。由于中國民眾特殊的飲食習慣，廢棄食用油資源潛力巨大，年產(chǎn)出廢棄食用油可能達到1000萬噸以上，但是收集率僅為25%～30%，遠低于美國等發(fā)達國家80%左右的收集率，中國廢棄食用油資源還存在很大增產(chǎn)潛力。2023年中國廢棄食用油出口量仍達到200萬噸以上，中國已成為全球最大的廢棄食用油出口國。與此同時，中國已建立起一定的生物柴油和可持續(xù)航空燃料產(chǎn)能，目前這部分產(chǎn)能主要面向出口，實際中國已具備一定供應(yīng)能力。在國家能源局組織試點成功并形成穩(wěn)健供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)上，國家可以考慮立法出臺生物柴油、可再生航空燃料強制添加政策，既促進交通減碳、綠色發(fā)展，又充分利用中國的廢棄食用油資源優(yōu)勢。

　　5.3強制添加與經(jīng)濟激勵政策相結(jié)合，以市場化機制促進生物燃料的推廣使用

　　汲取美國的經(jīng)驗，在立法強制推廣生物燃料的同時，采取一定市場化手段，提高市場主體使用生物燃料的積極性。采用生物燃料最大的優(yōu)勢是降低碳排放，允許生產(chǎn)或使用生物燃料的市場主體因降低碳排放而獲得一定碳信用并在市場出售獲利，可以在一定程度上彌補生產(chǎn)、使用生物燃料的成本，提高生物燃料的推廣效率。中國核證自愿減排量機制，是將溫室氣體減排項目（可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等）所吸收的二氧化碳進行量化、核證、出售的機制。將生物燃料生產(chǎn)使用與核證自愿減排量相結(jié)合，使生產(chǎn)或使用生物燃料的市場主體獲得可出售交易的碳信用，可能是一條可行路徑。

　　2023年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》。2023年11月16日，國家氣候戰(zhàn)略中心為規(guī)范全國溫室氣體自愿減排注冊登記活動，規(guī)范溫室氣體自愿減排項目設(shè)計與實施，制定了《溫室氣體自愿減排注冊登記規(guī)則（試行）》和《溫室氣體自愿減排項目設(shè)計與實施指南》。北京綠色交易所根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，制定了《溫室氣體自愿減排交易和結(jié)算規(guī)則（試行）》。隨著國家碳信用市場逐步發(fā)展成熟，將生物燃料推廣形成的碳減排納入國家碳信用市場，可能是適合中國國情的生物燃料使用市場化激勵機制。

　　5.4從實現(xiàn)能源綠色轉(zhuǎn)型的角度，加大廢棄食用油收集等生物燃料原料產(chǎn)業(yè)政策支持力度

　　2010年10月，國家發(fā)改委、環(huán)保部等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作的通知》，擬選擇部分具備條件的設(shè)區(qū)的城市或直轄市市轄區(qū)開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點，探索餐廚廢棄物處理問題的有效解決途徑。該政策的重要出發(fā)點仍是解決餐廚廢棄物處理問題，防止流回餐桌或污染環(huán)境。

　　從實現(xiàn)能源綠色轉(zhuǎn)型的角度，廢棄食用油收集是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)資源充分利用并促進能源綠色轉(zhuǎn)型的重要方法。國家可以出臺更加有力的支持政策，例如在全國范圍內(nèi)建立推廣廢棄食用油有償回收機制，并將廢棄食用油收集產(chǎn)業(yè)納入國家能源體系管理，初期出臺更有利的稅收優(yōu)惠政策，支持廢棄食用油收集產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為生物柴油、可再生航空燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加充足的原料。同時出臺稅收優(yōu)惠、研發(fā)補貼等政策，支持纖維素制乙醇、藻類制油等更加尖端的生物燃料原料發(fā)展，為中國生物燃料產(chǎn)業(yè)提供更加多樣化的原料供應(yīng)。

　　5.5在國家總體添加目標下，允許不同地區(qū)出臺個性化的生物燃料添加政策

　　由于國內(nèi)各地區(qū)生物燃料原料資源稟賦、產(chǎn)能供應(yīng)不同，中國生物燃料添加政策不宜一刀切，可參照歐盟經(jīng)驗，允許不同的地區(qū)根據(jù)各自實際情況在國家總體添加目標下制定不同的添加比例或數(shù)量。例如川渝地區(qū)廢棄食用油資源更為豐富，可制定高于全國平均水平的生物柴油添加比例或數(shù)量。